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實(shí)現(xiàn)督導(dǎo)的制度化和科學(xué)化

大力推進(jìn)"全面改薄"

清華大學(xué)教育研究院教授 葉富貴

　　2013年12月，經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，教育部、國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部啟動(dòng)實(shí)施全面改善貧困地區(qū)義務(wù)教育薄弱學(xué)校基本辦學(xué)條件工作，計(jì)劃用3-5年的時(shí)間改善貧困地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校教學(xué)和生活設(shè)施等，縮小區(qū)域、城鄉(xiāng)教育差距，促進(jìn)基本公共教育服務(wù)均等化。2015年8月18日，習(xí)近平總書記主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十五次會(huì)議，審議通過《全面改善貧困地區(qū)義務(wù)教育薄弱學(xué)�；�本辦學(xué)條件工作專項(xiàng)督導(dǎo)辦法》（以下簡(jiǎn)稱《督導(dǎo)辦法》）。中央深改組作為我國(guó)改革總體設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)、督促落實(shí)的層級(jí)最高、最具權(quán)威的政治機(jī)構(gòu)，將《督導(dǎo)辦法》納入議事日程并審議通過，凸顯了其重大的戰(zhàn)略意義。這是中央深改組通過的第四份有關(guān)教育的重要文件，也是第一份關(guān)于教育項(xiàng)目督導(dǎo)的重要文件。

　　一、《督導(dǎo)辦法》文本解讀

　　《督導(dǎo)辦法》共分五章共十九條。

　　第一章總則3條，明確了督導(dǎo)的目的和依據(jù)、實(shí)施主體和時(shí)間安排、主要原則。

　　第二章專項(xiàng)督導(dǎo)的主要內(nèi)容4條，明確了督什么的問題。

　　第三章專項(xiàng)督導(dǎo)的程序和方式7條，明確了怎么督的問題。

　　第四章專項(xiàng)督導(dǎo)結(jié)果的運(yùn)用2條，明確了督導(dǎo)的問責(zé)和激勵(lì)機(jī)制。

　　第五章附則3條，明確了督導(dǎo)方法實(shí)施的范圍、時(shí)間，并為省級(jí)督導(dǎo)提供了依據(jù)。

　　從專項(xiàng)督導(dǎo)內(nèi)容的文本來看，《督導(dǎo)方法》清晰明了地說明了督什么的問題，突出強(qiáng)調(diào)改善貧困地區(qū)薄弱學(xué)校辦學(xué)條件的底線要求。從這里可以看出《督導(dǎo)辦法》體現(xiàn)出高度的政治意識(shí)和政策水平，充分領(lǐng)會(huì)了黨中央、國(guó)務(wù)院和習(xí)近平總書記、李克強(qiáng)總理關(guān)于提高義務(wù)教育發(fā)展水平、推進(jìn)教育公平和社會(huì)公平的重要思想和指示精神。

　　專項(xiàng)督導(dǎo)的內(nèi)容抓住了項(xiàng)目實(shí)施和推進(jìn)的關(guān)鍵，把進(jìn)展成效作為督導(dǎo)的核心，體現(xiàn)出了改薄工作的全面內(nèi)容和重點(diǎn)任務(wù)，也找到推進(jìn)改薄工作的有效途徑�！抖綄�(dǎo)辦法》可以說吃透政策，立足現(xiàn)實(shí)，努力把政策落實(shí)到實(shí)際，落實(shí)到具體工作上。

　　專項(xiàng)督導(dǎo)的內(nèi)容還包括質(zhì)量管理、保障體系、公開公示，實(shí)際上就為改薄工作構(gòu)建出了一套完整的組織和制度，這就為改薄項(xiàng)目提供了規(guī)范的管理和完善的運(yùn)作。特別值得一提的是，把質(zhì)量管理、公開公示作為項(xiàng)目要求并進(jìn)行督導(dǎo)，說明《督導(dǎo)辦法》在繼承和總結(jié)此前督導(dǎo)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，有不少的創(chuàng)新。

　　在程序和方式上，《督導(dǎo)辦法》創(chuàng)新的地方在于引入日常監(jiān)督、動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和第三方評(píng)估，這是教育督導(dǎo)工作新的探索，將為以后的發(fā)展和完善積累很好的基礎(chǔ)和經(jīng)驗(yàn)。督導(dǎo)方法充分考慮到了督導(dǎo)成本和效益的問題，采取隨機(jī)抽查的方式，既減少了對(duì)地方和學(xué)校的干擾，也保證了督導(dǎo)的科學(xué)性。督導(dǎo)方法同樣重視改薄的成效，因此在督導(dǎo)上不僅強(qiáng)調(diào)通過科學(xué)的方法實(shí)現(xiàn)督導(dǎo)結(jié)果的有效性，而且要根據(jù)督導(dǎo)結(jié)果進(jìn)行整改落實(shí)。

　　為了強(qiáng)化督導(dǎo)結(jié)果的效用，《督導(dǎo)辦法》專章規(guī)定了督導(dǎo)結(jié)果的運(yùn)用。這就把督導(dǎo)工作真正落到實(shí)處，不走形式，不是空文，發(fā)現(xiàn)問題，解決問題，責(zé)任缺失，追究責(zé)任，卓有成效，表?yè)P(yáng)激勵(lì)，以真正通過督導(dǎo)來扎扎實(shí)實(shí)地推進(jìn)改薄工作。

　　二、《督導(dǎo)辦法》的亮點(diǎn)與突破

　　《督導(dǎo)辦法》的制定基于前沿的教育督導(dǎo)評(píng)估理論，借鑒了國(guó)際上較先進(jìn)的做法，結(jié)合我國(guó)長(zhǎng)期以來形成的教育督導(dǎo)評(píng)估傳統(tǒng)和經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)廣泛征求了各方意見，應(yīng)該說是一份結(jié)合實(shí)際的科學(xué)的督導(dǎo)辦法�！抖綄�(dǎo)辦法》在不少方面都有創(chuàng)新和突破：

　�。ㄒ唬┏浞治�納教育督導(dǎo)國(guó)際前沿理論與實(shí)踐�！抖綄�(dǎo)辦法》綜合了國(guó)際上較為先進(jìn)的督導(dǎo)評(píng)估的"效果模型"、"經(jīng)濟(jì)模型"與"同行評(píng)議模型"等理論流派各自的優(yōu)勢(shì)，形成了基本的督導(dǎo)理念。首先，過程性督導(dǎo)評(píng)估與發(fā)展性督導(dǎo)評(píng)估相結(jié)合，既關(guān)注地方政府組織機(jī)構(gòu)改革、制度完善、財(cái)政投入等情況，又主張通過督導(dǎo)評(píng)估調(diào)動(dòng)地方政府工作的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，以評(píng)促改，切實(shí)推動(dòng)工作進(jìn)展和工作改進(jìn)。其次，基于政策目標(biāo)的督導(dǎo)評(píng)估與基于利益相關(guān)者需求的督導(dǎo)評(píng)估相結(jié)合，《督導(dǎo)辦法》一方面充分體現(xiàn)了"全面改薄"的各項(xiàng)具體政策目標(biāo)，另一方面關(guān)注校長(zhǎng)、教師、學(xué)生、家長(zhǎng)、社會(huì)公眾等利益相關(guān)群體的需求和滿意度。

　　（二）全面總結(jié)了中國(guó)教育督導(dǎo)實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)。近年來，我國(guó)不斷加強(qiáng)和改進(jìn)教育督導(dǎo)工作，出臺(tái)了多個(gè)專項(xiàng)督導(dǎo)辦法，并依法依規(guī)開展專項(xiàng)督導(dǎo)，有力地推動(dòng)了教育重大民生項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)展，特別是縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估及2014年農(nóng)村義務(wù)教育14項(xiàng)基本辦學(xué)條件專項(xiàng)督導(dǎo)工作，積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)�！抖綄�(dǎo)辦法》可以說充分吸納了前期教育督導(dǎo)的成功經(jīng)驗(yàn)和做法。

　�。ㄈ�）委托第三方機(jī)構(gòu)獨(dú)立開展項(xiàng)目評(píng)估。除了由國(guó)務(wù)院教育督導(dǎo)委員會(huì)辦公室負(fù)責(zé)組織實(shí)施的官方督導(dǎo)評(píng)估外，《督導(dǎo)辦法》規(guī)定"引入有資質(zhì)的第三方參與評(píng)估，充分運(yùn)用多種評(píng)估方法和方式，獲得全面準(zhǔn)確的有效信息和評(píng)估結(jié)果"。這是一個(gè)創(chuàng)新，也是國(guó)際和國(guó)家項(xiàng)目評(píng)估的趨勢(shì)。專業(yè)的第三方機(jī)構(gòu)以長(zhǎng)期研究為基礎(chǔ)，從全面、客觀、中立的立場(chǎng)出發(fā)，獨(dú)立開展項(xiàng)目評(píng)估，發(fā)布評(píng)估報(bào)告，將為增強(qiáng)"全面改薄"項(xiàng)目督導(dǎo)評(píng)估工作的客觀性提供有力支撐。

　�。ㄋ模┒綄�(dǎo)方案具有科學(xué)性、有效性。第一，《督導(dǎo)辦法》起草過程中書面廣泛征求了國(guó)家及全國(guó)32個(gè)區(qū)域（含兵團(tuán)）發(fā)展改革部門、財(cái)政部門以及教育部門的意見、建議。在此基礎(chǔ)上，對(duì)《督導(dǎo)辦法》作了進(jìn)一步的修改和完善。第二，《督導(dǎo)辦法》綜合采用定量督導(dǎo)評(píng)估與定性督導(dǎo)評(píng)估。一方面，遵循簡(jiǎn)約、量化、可操作原則，依據(jù)全面改薄的政策要求建立了系統(tǒng)的督導(dǎo)評(píng)估指標(biāo)體系，同時(shí)采用問卷調(diào)查法等搜集反映項(xiàng)目實(shí)施情況的數(shù)據(jù)。另一方面，采用聽取匯報(bào)、個(gè)別訪談等定性方法進(jìn)行項(xiàng)目督導(dǎo)評(píng)估。第三，督導(dǎo)數(shù)據(jù)的來源全面、可靠、具有時(shí)效性。全面、可靠、及時(shí)的數(shù)據(jù)資料是項(xiàng)目督導(dǎo)評(píng)估的基礎(chǔ)，全面改薄項(xiàng)目的督導(dǎo)采用信息化手段，以"全面改薄規(guī)劃管理系統(tǒng)"為基礎(chǔ)，由項(xiàng)目學(xué)校、地方教育行政部門自主填報(bào)，逐級(jí)匯總，并接受上級(jí)監(jiān)督，最終匯總到國(guó)家督導(dǎo)部門，以實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施情況的動(dòng)態(tài)、全面掌握和精確督導(dǎo)評(píng)估。

　�。ㄎ澹┒綄�(dǎo)內(nèi)容的清晰明了、簡(jiǎn)約具體，可操作性強(qiáng)�！抖綄�(dǎo)辦法》對(duì)督導(dǎo)的內(nèi)容界定非常清晰明了，與"全面改薄"的政策要求和目標(biāo)一一對(duì)應(yīng)，非常方便地方、學(xué)校和評(píng)估人員掌握和理解改薄工作和督導(dǎo)工作�！抖綄�(dǎo)辦法》又隨附件制定了《全面改善貧困地區(qū)義務(wù)教育薄弱學(xué)校基本辦學(xué)條件工作專項(xiàng)督導(dǎo)評(píng)估指標(biāo)體系》，指標(biāo)體系完整，層次清晰，評(píng)估要點(diǎn)具體簡(jiǎn)約，非常便于實(shí)際的評(píng)估操作，有利于實(shí)現(xiàn)評(píng)估的客觀一致。

　�。�六）建立信息公開制度，以便民眾知情、社會(huì)監(jiān)督�！抖綄�(dǎo)辦法》中在原則上提出"公開透明"，在評(píng)估內(nèi)容上要求"公開公示"，反復(fù)強(qiáng)調(diào)各方面信息的公共公示，廣泛接受社會(huì)監(jiān)督，這就實(shí)現(xiàn)了督導(dǎo)的民主化，也是督導(dǎo)真實(shí)有效的有力保障。

　　三、《督導(dǎo)辦法》出臺(tái)和實(shí)施的意義

　　（一）《督導(dǎo)辦法》是督促各地貫徹中央決策部署的重要抓手。全面改善貧困地區(qū)義務(wù)教育薄弱學(xué)�；�本辦學(xué)條件是黨中央、國(guó)務(wù)院著眼于貧困地區(qū)義務(wù)教育發(fā)展、保障教育公平而作出的重大決策，是新一屆中央政府履職以來在教育領(lǐng)域?qū)嵤┑牡谝粋�(gè)重大民生工程。《督導(dǎo)辦法》是督促各地貫徹中央決策部署、落實(shí)三部委意見提出的各項(xiàng)任務(wù)和要求的重要抓手，是全面改薄工作取得實(shí)效的重要手段。

　　（二）《督導(dǎo)辦法》是依法依規(guī)開展督導(dǎo)工作的制度保障。黨的十八屆三中全會(huì)提出"強(qiáng)化國(guó)家教育督導(dǎo)"，四中全會(huì)對(duì)深入推進(jìn)依法行政、加快建設(shè)法治政府做出新的部署。貫徹黨的十八屆三中、四中全會(huì)精神，出臺(tái)《督導(dǎo)辦法》，進(jìn)一步完善教育重大專項(xiàng)督導(dǎo)評(píng)估制度，使督導(dǎo)工作有章可循、有規(guī)可依，將大幅提升依法依規(guī)做好全面改善貧困地區(qū)義務(wù)教育薄弱學(xué)�；�本辦學(xué)條件各項(xiàng)工作的能力和水平。

　�。ㄈ�）《督導(dǎo)辦法》是提高政府工作透明度的有效途徑�！抖綄�(dǎo)辦法》對(duì)督導(dǎo)主體、對(duì)象、原則、內(nèi)容和程序等，做出了具體規(guī)定，進(jìn)一步明確了督導(dǎo)誰(shuí)、督導(dǎo)什么、怎么督導(dǎo)等問題，提高了督導(dǎo)評(píng)估工作的透明度，充分保障了社會(huì)公眾對(duì)教育重大民生項(xiàng)目的知情權(quán)和參與權(quán)，有利于促進(jìn)各地轉(zhuǎn)變政府管理職能，主動(dòng)作為，認(rèn)真履職，加大政務(wù)公開力度，全面提升政府公信力。